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行政公益诉讼司法实践初探及完善建议

文章来源:互联网;时间:2020-07-01 08:21

摘要:公益诉讼是指对损害国家利益和社会公共利益的违法行为,由法律规定的国家机关或组织向人民法院提起诉讼的制度。2017年7月1日,十二届全国人大常委会第二十八次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于修改中华人民共和国民事诉讼法中华人民共和国行政诉讼法的决定》(以下简称《决定》),明确将检察机关提起公益诉讼的权利写入这两部法律,标志着检察机关公益诉讼法律地位的正式确立。本文就行政公益诉讼法律及司法解释和司法实践进行了调研,旨在为完善行政公益诉讼案件的办理方式提出一点建议。

《决定》规定了行政公益诉讼的范围和提出程序:人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域或负有监督管理职责的行政机关,违反行使职权或者不作为致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。从以上条文很清楚地看出,行政公益诉讼必须有一个诉前程序,即在提起行政公益诉讼后要先向不依法履行职责的行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。在行政机关不纠正违法或怠于履行职责的情况下,检察机关通过提起公益诉讼的方式,督促行政机关依法履行保护公益职责,弥补了公益诉讼的主体缺位,增强了公益保护的刚性。

洛阳市老城区检察院开展公益诉讼工作以来,主动适应新形势和新要求,紧紧围绕生态环境和资源保护等重点领域,充分运用多种方式,实时掌握行政部门执法动态,以及侵害国家利益、社会利益的案件线索和相关信息,注重发挥检察机关“一盘棋”的大局意识,在法律既定框架内围绕公益诉讼的相关理论和法律规定积极开展了探索实践。2017年老城区检察院办理了辖区首例公益诉讼案——违法占用耕地公益诉讼案,充分发挥了检察机关的法律监督职能作用,显示了检察机关提起公益诉讼制度的可行性和优越性。2013年,老城区有四家混凝土公司在没有相关土地审批手续的情况下在老城区邙山镇后洞村开工建设搅拌站,老城区国土资源局发现违法情况后未依法履行监管职责。后经河南省国土资源厅鉴定,这四家混凝土公司共造成国家65.56亩耕地被严重毁坏,违法占地状态持续至今。老城区检察院依法启动公益诉讼诉前程序,向该区国土资源局发出检察建议书,督促该区国土资源局立即纠正执法过程中的违法情形,依法履行监管职责。老城区国土局采纳了检察建议,立即采取措施,将未收缴的罚款及时收缴,避免了损失继续扩大。

从公益诉讼实践效果来看,检察机关公益诉讼法律地位的确立迅速地发挥了检察机关保护国家利益或者社会公共利益的作用,在督促行政机关依法履行职责方面多了一个拥有诉权的专门的法律监督机关,检察机关通过严格履行法律监督职责、依法办理公益诉讼案件,促使行政机关转变执法观念,增强了行政机关依法行政的主动性和积极性,有效督促行政机关依法行政、严格执法。

(一)加强内部配合。组织本院民行、公诉、执检以及控申等部门,就公益诉讼案件线索梳理、移送、办理、反馈等事项进行协调,着力推动各部门实现信息共享、监督联动。

(二)争取外部支持。我院已经拟定了《关于支持检察机关依法开展公益诉讼工作的意见》正在和区委区政府交换意见,积极争取当地党委、人大支持,赢得良好的外部环境以推进工作的顺利开展。同时,我院注重加强与政府及相关行政执法单位的沟通协调,争取被监督机关的理解和配合,确保案件取得良好政治效果、法律效果和社会效果。

(三)注重调查核实,全面搜集证据。要求办案人员牢固树立证据意识,充分运用调查核实手段,围绕待证事实,从证据种类、取证原则、责任归属等方面制定取证方案,依法依规全面搜集并固定证据。收集的证据要求具备法定的形式,符合证据“真实性、合法性、关联性”的要求,以确保证据的证明力。拟发检察建议前,必须要调阅行政执法卷宗材料、询问当事人和证人、调取相关证据,必要时还要赴现场进行实地勘测,听取专业人员意见或进行鉴定。回复期满后,对于行政机关采纳并能及时改正的,进行现场验收或检查;采纳但不能及时改正的,继续进行跟踪监督落实。对于不采纳检察建议的,将进一步完善有关证据,做好提起公益诉讼的准备。

(四)讲求策略,规范办案程序。要求办案人员要有自侦部门的“侦查”意识,对如何调查行政相对人的违法事实,行政机关是否履职到位等都需要注意策略。先从外围事实出发,固定损害公益的相关证据以后再调取行政机关的行政执法档案,以获取行政机关是否存在违法履职或不履职的证据。在调查前坚持拟定调查提纲,明确调查方向和方法,严格办案程序。

行政机关是否履职的标准不明确。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定:行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责,并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的,行政机关应当在十五日内书面回复。实践中,大多数行政机关都会在法定期限内给予书面回复,但存在书面回复内容针对性不强、整改措施不具体。由于没有对行政机关履行职责明确标准,检察机关对行政机关是否充分履职难以作出完整清晰的判断。

(一)明确行政公益诉讼诉前检察建议的适用范围。要牢牢抓住公益这个核心,坚持从维护国家利益和社会公共利益出发。坚持监督到位不越位、尽职不越权,防止将“公益”泛化,对不具有公共性的利益以公益诉讼的方式进行保护,导致公益诉讼被滥用,浪费司法资源。

(二)确立行政机关履职判断标准。如行政机关履职以公益受损害程度的挽回或明显降低为依据;合乎法律法规规定,根据法律法规的规定来审查行政机关是否纠正违法或依法履职;穷尽原则,对于行政机关依法穷尽自身职责的,可视为依法履职。

(三)做好公益诉讼诉前检察建议与公益诉讼的衔接工作。诉前检察监督的内容要与诉讼请求相匹配,在诉前检察建议写明行政机关违法行使职权和不作为的事实,包括其对国家利益和社会公共利益造成损害的情况,损害事实和违法行为的因果关系,提起公益诉讼的法律依据。在公益诉讼请求中,向法院提出撤销或者部分撤销违法行政行为,在一定期限内履行法定职责、确认行政机关违法或者无效,变更行政行为的诉讼请求,切实做好诉前检察建议和公益诉讼诉讼请求的衔接工作。

(四)检察机关在行政公益诉讼方面多措并举,节约司法资源。对于那些违法行使职权或者不作为的行政机关及其工作人员,除了依法追究其刑事责任外,还应当依据法律法规,通过检察建议、提起行政公益诉讼等方式,督促其依法履行职责;根据案情需要,还可以依法提起行政附带民事公益诉讼,有效节约司法资源。

(五)在行政公益诉讼整个过程,注重发挥监督检察机关法律监督职能。检察机关提起公益诉讼不同于一般原告,检察机关提起公益诉讼是履行职责的职权行为,代表的不是自身利益而是代表国家维护公益。在公益诉讼过程中,法律监督贯穿于公益诉讼的立案、调查、起诉、审理、裁判、执行全过程,不仅监督行政机关是否依法履行职责,更要监督法院裁判活动是否合法,做到每办一起案件就要收到良好的社会反响,借办行政公益诉讼案件提高检察机关的影响力,发挥检察机关在服务大局中的独特作用。

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